以人为本　规范市场　促进发展

　　--全国人大常委会组成人员和相关部门负责人解读旅游法

　　十二届全国人大常委会第二次会议25日表决通过旅游法。在当天全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，全国人大常委会相关组成人员、国务院有关部门负责人就旅游法立法的相关问题进行了解读，对旅游热点问题作出了回应。

　　旅游法立法"三十年磨一剑"

　　据全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿介绍，早在1982年，国务院有关部门就着手起草旅游法。1988年，旅游法曾列入七届全国人大常委会立法规划。

　　在他看来，旅游法现在出台，可以说是应运而生，恰逢其时，既有我国经济社会发展迫切需要的"天时"之需，也有旅游业发展为旅游立法奠定现实基础的"地利"之便，还有全国人大常委会高度重视的"人和"之力。

　　尹中卿说，旅游法草案经过两届全国人大常委会3次审议，充分吸收了常委会组成人员和各方面意见，仅这次会议分组审议时就有100多人发言，许多意见都吸收 到草案之中，最终获得高票通过。

　　尹中卿表示，旅游法颁布实施，有利于转变旅游发展方式、调整旅游产业和产品结构，有利于规范旅游市场秩序、保护旅游者和旅游经营者合法权益，有利于协调行业管理关系、促进旅游业及相关行业发展，还有利于把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，使我国从旅游大国发展成为旅游强国。

　　旅游法最大聚焦点是以人为本

　　全国人大常委会法工委经济法室主任王超英认为，这部法最大的一个聚焦点就是以人为本，保护旅游者的合法权益。

　　王超英表示，这部法律重在规范旅游经营和旅游合同，但很多内容都是保护旅游者权利的，比如订立合同、对合同违约责任的规定、旅游者怎么去追偿等。在旅游安全这章中，最重要的安全保护就是旅游者的安全。旅游监督管理一章关于旅游者投诉、有关主管部门进行执法监督，也是对旅游者权益的保护。

　　"如果进行梳理的话，这部法律从头到尾都可以看到对旅游者的权益保护。"王超英说。

　　"零负团费"将被遏制

　　如何采取措施杜绝旅游中的"零负团费"，是广大旅游者一直关注的焦点问题。国家旅游局副局长杜一力说，"零负团费"就是以低价招徕，通过诱骗、欺骗的方式强迫消费者购物、强迫消费。

　　她认为，旅游法明确了低价招徕、强迫购物等不恰当的途径获取利益的一系列经营行为非法，同时从旅行社、导游以至于其他经营者等各个环节明确了旅游市场规则和行为规范。

　　杜一力还认为，旅游法中旅游服务合同一章，按照旅游市场规律，明确了旅游者与旅行社、旅行社与其他旅游经营者之间的民事权利义务，这应该是治本之策。

　　"这些规定，会对中国的旅游市场产生比较强烈的正面影响，旅游经营者今后的经营行为和经营模式将按照旅游法和其他法律的明确要求进行调整，我们对依照本法规范旅游市场充满信心。"杜一力说。

　　景区门票涨价问题将得以解决

　　针对公众关注的湖南凤凰古城收费问题，国家发改委社会发展司司长王威表示，随着旅游法的实施，关于景区门票的一系列问题将得到妥善解决。

　　王威说，自然文化、珍贵遗产，一个是大自然的杰作，一个是祖先的遗作，应该是全体中国人民甚至是全世界人民都应该享受的。我们不应该以有钱没钱来划线，希望大家都能领略、感受这些杰作。总的讲，将来一定会逐步降低门票价格或者实行低票制。

　　针对一些景区近来大幅上调门票价格的现象，王威说："景区现在涨价确实存在，原来发改委有过规定，三年之内不得涨价，但是现在有些景区把三年不得涨价变为三年必涨价，实际上有违我们的初衷。"

　　他表示，作为价格主管部门，国家发改委在景区门票价格问题上一直是站在消费者的立场上，一直希望能够控制门票的过快增长，"门票不能够成为小集团或者个人牟取利益的工具，还是应该让大自然和我们祖先留下的美好资源能够服务于广大人民群众。"

　　建立健全旅游综合协调机制

　　据尹中卿介绍，旅游业是一个长链产业，涉及吃、住、行、游、购、娱六大环节，涉及国务院20多个部委，还涉及110多个产业，但现在的旅游业行政管理体制却面临着"小马拉大车"的问题。

　　另外，旅游市场监管还存在多头执法，旅游者在旅游过程中遇到问题常常投诉无门。

　　因此，旅游法明确规定，国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域内的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。

　　尹中卿表示，这样的法律规定，有助于加强政府对旅游发展的综合协调，加强对旅游市场的管理及监督。

　　杜一力则表示，如果能够按照旅游法加强政府监管，同时完善市场规则，进行规范性调整，旅游市场将实现优胜劣汰。

　　2013年4月25日，在中国旅游业发展史上，是具有里程碑意义的一天。

　　下午，全国人大常委会办公厅在人民大会堂举行新闻发布会。主持人宣布：十二届全国人大常委会第二次会议以150票赞成、5票弃权表决通过了《中华人民共和国旅游法》。

　　这是十二届全国人大常委会通过的第一部法律。

　　随后，全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿，全国人大常委会法工委经济法室主任王超英，国家发改委社会发展司司长王威，国家旅游局副局长杜一力等，就旅游法出台的背景、意义、亮点以及社会关注的热点问题进行了解读。

　　获得高票通过缘于天时地利人和

　　"旅游法出台，可以说是应运而生、恰逢其时。既有'天时'之需，也有'地利'之便，还有'人和'之力。"旅游法起草小组副组长尹中卿说，记者提问时"三十年磨一剑"的比喻很形象，也很贴切。

　　"起个大早，赶个大晚。"尹中卿介绍，1982年，国务院有关部门就着手起草旅游法。1988年，旅游法曾列入七届全国人大常委会立法规划。由于我国旅游业刚刚发展起来，各个方面对旅游立法涉及的一些重要问题认识不尽一致，旅游立法一直没有提上正式议程。尹中卿逐一解释天时、地利、人和的涵义。

　　所谓"天时"：一是社会上要求制定旅游法呼声很高。据统计，从八届全国人大一次会议至十一届全国人大五次会议，共有1400多名代表和3个代表团提交48件议案，建议制定旅游法。二是我国经济社会发展迫切需要。长期以来，我国主要依靠投资拉动和出口带动来发展经济，2008年国际金融危机的冲击，表明这种发展方式难以为继。 旅游业作为现代服务业的龙头，涉及范围广、消耗资源少、带动系数大、创造就业多、综合效益好。发展旅游业成为转变经济发展方式、调整经济结构、实现科学发展的必由之路。近几年来全国上下都高度关注旅游业发展。全国人大常委会先后听取并审议了国务院"关于加快发展服务业工作情况的报告"、"关于旅游业发展工作情况的报告"，国务院发布了"关于加快发展旅游业的意见"，27个省（区、市）把旅游业确定为支柱产业或主导产业。

　　所谓"地利"：一是旅游业发展为旅游立法奠定了现实基础。改革开放以来，我国旅游业从小到大，由弱变强，国内旅游市场规模已经居全球第一位，接待入境旅游和公民出境旅游居全球第三位，旅游外汇收入居全球第四位，实现了历史性跨越发展。现在老百姓都富裕起来了，旅游意愿和能力明显增强，出游人数越来越多。二是旅游法制建设为旅游立法提供了法制基础。近年来，国务院先后制定了《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等行政法规，有关部门制定了30多件行政规章，全国31个省（区、市）人大也制定了旅游条例或旅游管理条例。

　　所谓"人和"：一是采取超脱的立法模式。旅游产业链条长，仅靠国家旅游局立法十分困难。这次由全国人大财经委牵头起草，组织国家发改委、国务院法制办、国家旅游局等20多个部门和有关专家一起进行。在调研起草过程中，我们站在中立位置上，公允地协调各个部门的分歧和争论，在矛盾焦点处砍一刀，竭力避免部门色彩，特别重视对旅游者、旅游经营者以及行政相对人的保障。二是全国人大常委会高度重视。旅游法草案经过两届全国人大常委会三次审议，法律委员会、法制工作委员会做了大量工作，充分吸收了常委会组成人员和各方面意见，草案稿越改越好。仅今天的会议就有100多人发言，许多意见都反映到草案之中，旅游法获得高票通过。

　　"旅游法颁布实施，对于促进我国经济社会平稳较快发展和人的全面发展，具有举足轻重的作用。"尹中卿说，长期以来，党和国家一直重视旅游业发展，随着我国经济持续较快增长、居民收入和生活水平逐步提高，旅游业已经进入新一轮快速发展时期。旅游法出台一是有利于转变旅游发展方式、调整旅游产业和产品结构；二是有利于规范旅游市场秩序、保护旅游者和旅游经营者合法权益；三是有利于协调行业管理关系、促进旅游业及相关行业发展；四是有利于把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，使我国从旅游大国发展成为旅游强国。

　　注重以人为本保护旅游者合法权益

　　"这部法最大的一个聚焦点就是以人为本，保护旅游者的合法权益。"王超英说，旅游法主要内容都是围绕保护旅游者合法权益设计的。王超英介绍，关于旅游者权益保护，总则里有原则规定，又单设了一章"旅游者"。旅游者的基本权利主要包括对产品和服务的自主选择权、拒绝交易权，对购买的旅游产品和服务的知情权以及请求救护和保护的权利。此外，对于残疾人、老年人、未成年人这些特殊人群的保护和提供便利也作了专门规定。

　　"这部法律重要的内容是规范旅游经营和旅游合同，比如订立合同、对合同违约责任的规定、旅游者怎么去追偿，都是保护旅游者权益的。"王超英说，在旅游安全、旅游监督管理章节中，也贯穿着对旅游者权益保护的理念。

　　"'零负团费'、景区门票问题，这几年社会上怨声载道。规范'零负团费'和景区门票，也是这部法律的亮点。"王超英表示。

　　"旅游法第一句话就表达了保障旅游者和旅游经营者的合法权益的理念，规范旅游市场秩序，是这部法的宗旨，或者说是最重要的宗旨。"杜一力说。

　　"现在某些企业对于低价招徕、强迫购物消费这样的经营模式形成了依赖。今后的经营行为和经营模式要按照旅游法和其他法律的明确要求进行调整。这是一个新的开端。"杜一力说，旅游法对"零负团费"采取标本兼治的办法，一方面，在解决现实问题上，做了一系列有针对性的规定，如对旅行社经营提出五个"不得"，对导游和领队提出"三不得"，对其他经营者提了一个"不得"，清晰地明确了低价招徕、通过强迫购物途径获取利益的经营行为非法。另一方面，从旅游经营活动的全链条明确了市场规则和行为规范，这将对中国旅游市场产生强烈的正面影响。

　　"旅游市场秩序失范是多种因素造成的。"杜一力认为，经营者和旅游者都要明确并能够正确行使自己的权利、履行责任和义务，因此，在旅游法关于"旅游服务合同"一章中，明确旅游者与旅行社、旅行社与其他旅游经营者之间的民事权利义务，最大限度体现双方平等、合同自治解决问题的规则意识，这才是治本之策。

　　针对景区随意定价和门票过高问题，王威说，旅游法第43条和第44条对此作了明确的规定。其中，第44条是适用于所有景区的一般情况规定，第43条是针对利用公共资源建设景区的特殊规定。

　　王威说，适用所有景区的规定，一是要公布价格，规定在景区醒目的位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格；二是在时间上规定景区提高票价应当提前6个月公布；三是服务内容上作出明确规定，景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或停止提供服务的，应当公示并相应地减少收费。这次通过的旅游法和去年向社会征求意见稿有所不同，新增加了一款"将不同景区的门票或同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票。"

　　王威介绍，针对利用公共资源建设景区的门票及收费的特殊规定，一是从定价机制上，规定利用公共资源建设景区的门票和景区内的游览场所、交通工具收费实行政府定价和政府指导价；二是定价程序上，规定利用公共资源景区门票及景区内的收费拟提高价格，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性和可行性；三是在收费渠道上，规定利用公共资源建设的景区不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价，另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或取消收费；四是在公益性上，规定公益性的城市公园、博物馆、纪念馆，除重点文物保护单位和珍贵文物单位外，应当逐步免费开放。

　　"我们应该站在公平、公正的角度去考虑问题，使利益相关方都要充分地研究、论证，最终实现一个比较和谐的、方方面面都能接受的局面。"王威表示。

　　以法促进发展提高旅游监督管理层次

　　"从开始调研到起草过程中，旅游管理体制一直是一个重大的难点问题。"尹中卿说，旅游是一个长链产业，涉及吃、住、行、游、购、娱各个环节，涉及国务院20多个部委，涉及110多个产业。旅游法属于"晚到的"立法，我们开始制定旅游法时，很多部门、很多方面的法律都已经制定出来了。

　　"按照现在的行政管理体制，国家旅游局在国务院序列中属于副部级单位。这样的管理体制面临着一个'小马拉大车'的问题。"尹中卿说，这个问题30多年来都存在，中间曾经试图用旅游协调会议或者叫假日办来解决，但是这种设置没有法律地位，也没有形成制度。所以，旅游法吸收了海南、北京成立旅游委员会的经验，提高了旅游监督管理的层次。

　　尹中卿说，提高旅游监督管理层次在旅游法中，一是体现在总则第7条，二是体现在第七章旅游监督管理规定上。总则第7条明确规定"国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调"，另外规定"县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域内的旅游业发展和监督管理进行统筹协调"，这是适应现实、征求方方面面的意见包括征求中央编办的意见，作出的规定。第七章对于旅游市场监管多头执法、旅游者在旅游过程中遇到问题投诉无门等问题，明确了旅游主管部门、相关部门各自的责任。比如，饭店归商务部管，交通是归交通部管。在这种情况下，在执法中强调了政府负主要责任，并明确了相应主管部门以及职能部门的权限。

　　"这样就把总则的规定与第七章的规定协调起来，与现在的行政体制相适应，适应现在的形势，能够加强对旅游发展的综合协调，加强对旅游市场的监督管理，有利于保证旅游法的贯彻实施。"尹中卿表示。

　　"这部法律一定会促进旅游业的发展。"王威表示，旅游法专门有一章"旅游规划和促进"，就是要促进旅游业发展。我国经济持续快速发展了30年，目前到了温和增长期，发展的潜力和希望在于扩大消费，做大做强旅游业将发挥重要作用。"比如，在规划方面，旅游法规定景区、景点开发一定要有统筹规划，一定要打造出科学、合理、有品位、一流的产品。"王威说，旅游法还明确规定"国务院和县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金，加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广"，鼓励研究制定促进旅游发展的政策，这都将有力推动旅游业发展。

　　针对旅游资源开发问题，王威表示，旅游法有明确规定，旅游资源开发要做旅游规划，要将旅游规划纳入当地国民经济和社会发展规划，同时要与土地、环境、文物保护等规划相衔接。中国人比较多，节假日容易出现景区、景点严重拥堵情况，希望在开发建设、保护著名景区的同时，也要开发建设一些新的景区，帮助人员分流。

　　"旅游法出台，市场洗牌和调整我认为是必然的。"杜一力说，如果能够按照旅游法规定，在加强政府监管的同时完善市场规则，进行规范性调整，市场便能够实现优胜劣汰。真正实现优胜劣汰，这正是制定旅游法的目的。

　　"希望市场各个主体能够按照旅游法要求规范自己，尽快完成洗牌，早日促进旅游市场进入良性发展阶段。"杜一力表示。

　　陈铁军：

　　<陈铁军> (15:21:02) 作为一个旅游工作者，对中国《旅游法》的出台期盼了非常长的时间，也凝聚了几代旅游工作者共同争取和努力。《旅游法》以法律的形式明确了旅游者的权利、责任和义务。在旅游的过程中，旅游者经常遭到权益的挑战，比如说旅行社不按合同走行程，不按合同提供服务，游客的权益受到侵害，这是一个方面。另一方面，游客本身有许多不文明的行为。比如说，游客到了一个地方后，对当地的旅游资源产生了破坏行为，比如说涂鸦、乱丢垃圾等，而且也不注意自己的安全。一般情况下游客不能去的地方他们也去，发生了许多安全事故。旅游投诉的时候，有不少游客不能理性地做出反映，而是采取了一些打、骂等激烈的行为，这些都是属于不理性的维权行为。对旅游者的这种旅游权利和义务、责任的问题，中国《旅游法》做了明确的规定，比如说第九条、十条、十一、十二、十三条都做了说明。

　　<陈铁军> (15:22:22) 《旅游法》发挥了统筹的作用。一些地区发展旅游不太注意规划，或者是规划做出来了却没有得到很好的实施，实际上这是不重视规划的情况。从而对当地的自然资源、人文资源、生态环境造成了负面的影响。对旅游长期、健康、可持续发展造成了负面的影响。这样的情况下，中国《旅游法》在旅游发展中特别突出了规划的作用，《旅游法》中很多条文讲到旅游的优先，同时也特别强调了旅游的规划和其他部门的规划要协调，同时也讲到旅游发展规划的统筹，包括和其他产业的规划统筹融合发展。另外，区域发展的空间规划，以及统筹城乡、统筹农村和城市的旅游发展平衡发展等问题。中国《旅游法》指导产业健康发展的时候特别突出了规划先行和统筹规划，这是一个显著的特点。

　　<陈铁军> (15:24:56) 第三个方面，《旅游法》对治理旅游经营当中的各种乱象是一件重要的法律武器。目前的国内旅游市场中，我们经常接收到游客、媒体对旅游工作者的质疑，零负团费的问题、导游擅自更改旅游线路、旅游不规范的问题，现在说零负团费靠填坑补，填坑的现象造成了旅游的侵害，也引发了各种各样的旅游投诉，这是全国旅游者、也是旅游业界、媒体、各级旅游干部关注的问题。《旅游法》出台了以后，以非常大的篇幅对治理旅游经营中的乱象进行了规制，比如说《旅游法》对零负团费的问题提出了法律依据，同时治理填坑的各种行为进行了规制，这样使得我们在法律的角度既可以从源头约束和抑制这种行为，也可以从产生填坑土壤的角度使零负团费不能生存，既治标又治本。

　　<陈铁军> (15:35:30) 省政府把欺诈游客的行为作为治理的重点，专门成立了海南旅游市场整治，把今年整个旅游工作中的重点来抓，省工商、税务、食品安全监管、交通、公安等各部门都参加了。省政府专门召开了动员大会，之后又分成六个小组，有省委不同的领导带队到六个片区驻点工作，对当地的旅游市场边调研摸底，边进行综合整治，制定相应的措施。现在进入到第二阶段，综合性的摸底整治和研究的阶段，在这个过程中，我们深刻地感受到省委省政府的决策是非常及时、非常正确的。在市场监管的工作中，我们确实有很多漏洞，这些漏洞是我们过去体制机制设置上的一些问题，也是我们监管措施上存在的问题。举个例子，海南有一些小景区品质并不高，但是他们为了生存，不断地提出要求把门票的价格提高。过去的门票一个人15块钱，现在这样的景区很多都提到80、90甚至是100元。提高到这么高是为了什么呢？这些旅行社和导游需要这么高的水分，为什么？导游向游客收80元、90元，甚至有的导游当着游客的面收取180、170元，但是他支付给景区的费用只有10或者20元。这叫做高收低付，对消费者是高收，但是给景区是低付，景区说没有给回扣，导游说我也没有拿回扣，这是价格的欺诈。很多游客不经过售票口，直接从游客通道进去了，通过掩藏价格信息，同时通过景区价格虚高，为旅行社和导游的违规行为创造了空间、创造了条件。也成为一种填坑的手段。包括潜水也有这样的现象，购物店的回佣也是这样。这反映了在监管中我们确实有问题。比如说很多小景区在电子行程单里面可以打出来，本来这些小景区作为填坑手段的景区，结果成为我们电子行程单里面重要的一些行为。而有一些大景区，5A级景区，像南山、呀诺达、反而成为大家自费的，而不是应当安排的，小景区反而变成应当安排的。这就是在市场中形成了恶性循环，小景区也没有得到大的利益，大部分的水分填坑给了导游，小景区本身收到的门票收入并不高，经营起来很惨淡。通过这种不正当的竞争，这些小景区活得也很艰苦，大景区活得也不好。特别是这些小景区的品质不能和5A级、4A级景区相比，游客去了以后觉得不值，花了100多块钱到品质一般的景区觉得不值，觉得海南不值得玩。时间长了，他们对海南就没有好印象了。在这个过程中和导游产生了各种各样的纠纷，使得整个行程特别不愉快。回去以后向亲戚朋友诉说不公平的待遇，成为负面宣传海南的工具。

　　<陈铁军> (15:36:00) 要严格的不折不扣的执行法律的条规，还要出台一些行政的措施，比如说工作中我们已经发现，行程单的管理需要加强，现在的行程大部分打的是电子行程单，本来是由旅行社统一打的，行程单作为旅行社和游客履行合同的一部分，打出来以后不能更改，但是管理上现在出现了一些小漏洞，旅行社在后台可以更改行程单。导游在前面更改行程，旅行社在后台更改行程，法律出现纠纷的时候就说是按行程单走的，这样就不好弄了。在监管中也带来了很多的困难。第二，行程单中有自费项目很多，中国《旅游法》明确了原则上不允许安排自费的项目，当然旅行社和游客达成协议，但是做到大部分很难。

　　<主持人> (15:36:36) 我们到一个地方旅游，非常想带一些特产回去，关键是旅行社总会安排一些购物点，让我们不停地买东西。

　　<陈铁军> (15:36:49) 对，前不久我们检查的时候，发现他们提供的行程单都是购物和自费，像大东海、亚龙湾度假区都是开放的，不收费的，这些他们作为必经点，很多小景区、购物点列入到正式的行程里面。给游客的感觉是一天都在走自费项目、购物点，连晚上都有购物，这种行程明显是填坑的。参加这样的行程，游客就会很不满意。

　　<主持人> (15:37:33) 您刚才跟我们说的这些源头是要填坑，《旅游法》的规范这些行为也会越来越少，最终杜绝掉，我们转过来说，《旅游法》的第一条明确规定了两个主题，旅游者和旅游经营者，现在在海南这两者的现状如何？

　　<陈铁军> (15:51:22) 我们一直强调保护经营者的合法权益，同时也保护游客的合法权益。但是由于零负团费的长期存在，源头和土壤没有得到很好的治理，消费者和服务人员的权益没有得到很好的保护。以前没有法律对旅游产业的各个环节进行监管，再加上管理上的一些漏洞。举个例子，对旅游消费者来说它的很多权益受到了侵害，游客加入到这个团的时可能只交了五六百块钱，但是行程走下来可能是五六千，购物点一天去三个，一天自费三个项目，总的三四天下来也得花五六千。游客花了钱以后一肚子的牢骚和怨气，带着这些不满回去就成为负面宣传的工具，这样我们太不值得了，我们接待了他，最后游客负面宣传了我们。这是因为旅游接待不注意诚信、品质，用零负团费填坑模式经营导致的不良结果、不必要的消费。 反过来说，我们在工作中也觉得导游现在所处的身份和角色很复杂，导游作为带团工作的主要负责人员，按理说，他们主要职责是把景区景点解说好，把游客接待好，把行程安排好，让游客开心地玩，高高兴兴地回去，让游客走到哪里都说好。我们说导游是我们民间的形象大使，是民间对外交往的外交官，但是现在绝大多数导游没有这样，都是带团了以后在团队中有一些补助，大部分是靠购物安排有少量的佣金回扣作为他们的薪酬。导游没有固定薪酬。他们随时想着要带大家怎么消费，在消费的过程中，得到回报，这样才能生存，导游这样的情况也不是很好。我们跟少量的导游说：你们安安心心地带团，旅行社每个月发薪酬给你。但是导游不愿意，他们觉得这种收入稳定是稳定，但是少。少了以后觉得和以前带旅游者到处参加自费项目、到处购物得到的利益不相匹配。导游自己的心态也很复杂，自己的身份也很复杂。但是从法律的角度，导游人员收取佣金是不合理的，《旅游法》已经明确地规定了，第一无论是经营者还是服务人员都不能出让或者是收取佣金，所以他们以后如果再这样做是违法的，而且这个法律是全国人大立法，是国家大法；第二，不能更改行程；第三，旅游行程中不得安排自费和购物的项目，以后通过购物收取佣金就很难了，因为这些不规范的做法是违法的，必须诚实经营，守法服务，优质服务让服务的对象满意，这是他个人利益得到维护的出路。

　　陈铁军] (15:51:35) 法律保障了导游的利益，一定要薪酬制，导游要和旅行社签劳动合同或者是其他的旅游中介机构签合同，无论是谁跟导游签合同，签合同的是法律主体，给他薪酬，但是他在工作的时候不能通过拿回佣获取灰色收入。

　　<主持人> (15:51:45) 您刚才给我们谈的是旅游从业人员和旅游者的关系，还有一个角色是政府，政府应该扮演什么样的角色呢？

　　<陈铁军> (15:52:26) 中国《旅游法》应当说迈出了很大的一步，明确了县级人民政府具有对旅游市场监管的领导、组织、协调和督促检查的职责，这是对县级人民政府的职责定位。第二是旅游部门，对旅游市场监管具有牵头的作用。同时，各相关部门包括工商、物价、交通等这些部门，按照他的部门职责，也具有监管旅游市场的相应职责，所以部门具有共同的责任，而不是旅游部门一家的。为了把县级人民政府、旅游部门和相关部门的责任用一种很好的机制联系起来，《旅游法》明确了三个机制，一个联动机制，二是转办机制，二是信息机制，通过这三个机制把旅游部门和其他相关部门在什么时候开始开展联动监管，什么时候在投诉中进行转换，在投诉案件中怎么进行信息共享做了明晰的鉴定。对政府来说，对旅游不讳之门和各相关部门来讲都明确的指出我们该做什么，应当怎么做。

　　<主持人> (15:52:35) 您刚才跟我们说了该做什么和如何做，接下来跟我们说说今后旅游省如何贯彻实施《旅游法》？

　　<陈铁军> (15:52:56) 贯彻《旅游法》是当前旅游系统和部门摆在面前的一项紧迫的任务，10月1日将全面实施，现在算起来只有四个月的准备时间，在这四个月中我们一定好好的认真的学习《旅游法》，逐条逐条的、逐句逐句的学习，首先在全旅游行业，而且包括餐饮业旅行社、酒店、景区、购物点等，和旅游服务相关的全行业的服务人员和经营者，包括管理者都应当好好的学习，省旅游委有一个计划很快在全海南省学习，让《旅游法》深入到每个工作人员的心中。第二，全社会宣传，不仅是旅游行业的人非常熟悉《旅游法》、掌握《旅游法》，而且让全社会的人熟悉它，掌握它。让消费者知道怎么通过《旅游法》维护自己的权利，约束自己的行为，成为文明的健康的旅游者。同时，让其他的管理部门明确他们通过旅游法作为其他相关部门应当怎么样共同的监管好市场，和旅游部门一同监管好市场，当然这当中对旅游部门也是一种监督，旅游部门的牵头作用发挥得怎么样，我们对其他的部门也是有一定的约束的，既然《旅游法》已经明确了，他们既可以监督旅游部门，同时也明确自己在配合旅游部门中怎么监管市场。第三，通过向全社会的宣传，让诚信经营、规范经营、守法经营的思想深入人心，深入到社会各个层面，让大家都养成守法经营、规范经营的习惯。第三个层面，我们要请律师和法律界的专家解读《旅游法》，对《旅游法》每个条款它是怎么规定的，它对我们的行为，包括法人的行为、管理者的行为、消费者的行为是怎么规范的，有什么样的要求进行深入的解读，法律上的各种关系进行解剖。在此基础上，对海南的地方性法律规章进行修改，同时出台更加有效的监管政策提供法律职责，实际上是帮我们从法律的角度出招、出主意、堵漏洞，使得监管的体系更加的完备，使得旅游市场中的各种违规行为、乱象能够减少到比较低或者是较低的层面，这样可以使得旅游市场能够更加的平稳、诚信，也使得旅游产业能够更加健康持续发展。

　　<主持人> (15:53:08) 您刚才跟我们说的《旅游法》，现在咱们讲旅游"纯玩"是不能带动产业发展的，我们还要讲消费，就是我们说的吃住行游购娱，我们罗保铭书记也说过以旅游促进发展，第一个问题，咱们谈谈海南现在的旅游经济结构如何？

　　<主持人> (16:12:17) 您刚才跟我们说了旅游的消费结构，我们很想知道怎么借鉴一些发达地区的经验改善现有的消费结构？

　　<陈铁军> (16:12:34) 改善消费结构是一个很大的课题，在旅游的吃、住、行、游、购、娱中旅游消费无处不在，创新旅游新业态、新产品都可以带来新的消费，要改善旅游的消费结构还是靠创新。简单地说，在旅游城市里面，一些康体健身的设施既能够为当地居民提供服务，同时也为旅游者提供服务。这不完全是旅游项目，但是是会展旅游项目。在全世界中配套大量的休闲、康体设施，这是一个。第二，娱乐的剧院、博物馆、艺术厅等，也为当地的人民群众改善生活提供服务，也可以成为旅游者消费的项目，对青少年来说，建设大规模的游乐园，科技馆、展览馆、青少年营地和户外运动等各种各样的基地，既可以为本地青少年服务，也能为到此地的青少年服务。比如说，在旅游城市里面建设休闲娱乐一条街，或者是餐饮美食一条街、酒吧街特色的风情街等，这些既改善了城市的面貌，丰富了城市的面貌，同时也提供新的消费项目。

　　<陈铁军> (16:12:46) 包括购物，一谈到购物大家都说免税购物，这是重点发展。但是我们有海南特色的自己的工艺品开发也能够成为新的购物，但是还不够，有了积极的起步，也有很多优秀的企业做得不错，像黎锦纺、春光食品等。还有景区，海南的景区已经遇到了容量不够的问题，现在的5A级、4A级景区不多，大家的选择相应地受到了限制，我们开发更多的新景区，可以容纳更多的游客，可以提供差异化的游乐体验，这也可以促进消费。更重要的一点，我们要开发新业态，比如说医疗旅游、海洋旅游、潜水、海钓、邮轮旅游、各种各样的文化活动、体育赛事、森林旅游、民俗体验旅游、乡村旅游，这些都是属于新业态，这些新业态发展了以后，不但可以使得旅游产品更加丰富，而且可以大大拓展旅游消费者的领域，他们不愿意回去，延长了停留的时间，把钱花在海南，而且还开心。

　　<主持人> (16:12:55) 您说的这些是可喜的，我们现在也有了三沙旅游的开发，一切未来都是美好的。针对境内、境外的市场怎么推销海南的旅游呢？

　　<陈铁军> (16:13:09) 中国游客没有不知道海南的，我们要向中国游客说明的是，海南岛旅游服务质量在不断提升，让全国人民都对海南的美誉度产生认可，对我们的旅游景点服务的质量认可，让他们觉得到海南可以开心游、放心游、安全游，因为我们在国内的宣传，各方媒体都很关注，我们在海南举办各种各样的赛事，在全国的形象宣传可以说做到了家喻户晓，但是美誉度需要好好地栽培、提升。 在国外来讲，我们这几年一直在不太高的水平，接待的游客占接待国内游客的总量不到3%，应当说这个比例不高。但是海南岛不容易，海南岛是一个岛屿，航空交通发展不方便，大陆也没有桥连通，大陆来的游客要乘车度过海峡，也不容易过来。交通的堵塞使得游客进入到海南有一个屏障，特别是外国游客，我们在国际上的知名度、在海外的知名度还需要再提升，需要通过各种各样的方式加大对海外游客的宣传。

　　<主持人> (16:13:18) 今年是俄罗斯中国旅游年，咱们如何在俄罗斯宣传海南？

　　<陈铁军> (16:13:34) 这对我们来说是一个很好的契机。在中国的旅游目的地中，海南岛是俄罗斯人最喜爱的目的地之一，温暖的气候、良好的生态、美丽的沙滩、海水以及良好的度假设施，确实是俄罗斯游客最喜爱的。这几年有不少的俄罗斯游客从传统的地中海地区向亚洲转移，其中中国海南岛是他们一个重要的选择。很多俄罗斯的朋友都跟我们讲海南岛太美了，海南岛不亚于泰国的普吉岛、印尼的巴厘岛，但是我们在俄罗斯的宣传推广还不够量，下一步我们要加强对俄罗斯的宣传推广。今年借中国俄罗斯旅游年，在国家旅游局的帮助下，邀请100家俄罗斯旅行社到海南考察旅游产品、考察线路，邀请俄罗斯的媒体到海南宣传报道海南。同时我们在俄罗斯国家电视台做广告，在俄罗斯最大的搜索网站做海南的广告，在国家旅游局的帮助下和中国广播电视台合作开展十几个专题片，我们将在7一8月份的时候在俄罗斯的国家电视台和其他重要的网站报道海南。今年鼓励省内旅行社发挥他们的销售主渠道作用，邀请俄罗斯的旅行社合作伙伴和媒体到海南考察，到海南交流，我们对这些旅行社提供相应的支持。也就是发动我们全部的力量宣传海南、促销海南。